LE FIN MEMO (13/15) : Les grands rapports nationaux sur la protection de l’enfance – Série Protection de l’Enfance

Introduction

Depuis les années 1970, de nombreux rapports ont étudié la protection de l’enfance en France. Leurs thématiques ont évolué : les premiers travaux portent surtout sur le placement, la prévention et la place des familles ; les rapports plus récents mettent davantage l’accent sur l’organisation, la compréhension des parcours, la parole des enfants et les violences.

Ces travaux ont accompagné les réformes du secteur, mais ont également mis en lumière la persistance de difficultés déjà identifiées : interventions tardives, ruptures de parcours, coordination insuffisante entre services et fortes différences territoriales. La réapparition de ces constats d’un rapport à l’autre pose donc moins la question de l’absence de recommandations que celle de leur mise en œuvre et de leur capacité à produire des changements concrets.^[1]

Ce mémo examine les principaux rapports nationaux afin d’identifier ce qu’ils ont changé dans la manière de penser la protection de l’enfance, les constats sur lesquels ils convergent et les difficultés qui demeurent. L’enjeu est de comprendre pourquoi certaines préoccupations anciennes restent centrales alors même que le cadre juridique et institutionnel a profondément évolué.^[2]

I. Dupont-Fauville et Bianco-Lamy : renforcer la prévention et l’accompagnement des familles

À partir des années 1970, les rapports Dupont-Fauville, puis Bianco-Lamy, contribuent à remettre en question une organisation encore largement centrée sur le placement. Ils accordent une place plus importante à la prévention et au travail avec les familles, tout en posant la question de la continuité de l’accompagnement.^[3]

Remis en 1972 et publié en 1973, le rapport Dupont-Fauville propose de déplacer le centre de gravité de l’aide sociale à l’enfance vers une intervention plus précoce. Il insiste sur la prévention dans le milieu de vie, sur la continuité du suivi et sur une action moins compartimentée entre les dimensions sociales, éducatives et sanitaires. Le rapport défend également le travail en équipe au sein du secteur et le soutien aux familles lorsque la sécurité de l’enfant permet d’éviter une séparation. Selon le rapport, la qualité du suivi dépend aussi de la capacité des professionnels à intervenir de manière coordonnée et dans la durée.^[4]

En 1980, le rapport Bianco-Lamy approfondit cette orientation en accordant une place plus importante à l’enfant et à sa famille. Il défend le développement des interventions en milieu ouvert, c’est-à-dire des mesures permettant d’accompagner l’enfant et sa famille sans recourir systématiquement au placement. Il insiste également sur la nécessité de mieux informer les parents des décisions prises à leur égard et de préserver, lorsque cela ne compromet pas la sécurité de l’enfant, des liens familiaux qui puissent continuer à jouer un rôle dans son parcours. Il propose aussi un service unifié de l’enfance à l’échelle départementale, rapprochant notamment l’ASE, la protection maternelle et infantile, le service social, la santé scolaire et la pédopsychiatrie.^[5]

Ces deux rapports font apparaître une tension qui reste centrale en protection de l’enfance : soutenir la famille et éviter les séparations lorsqu’elles peuvent l’être, tout en veillant à ce que le maintien des liens familiaux ne retarde pas une mesure de protection devenue nécessaire pour l’enfant. Ils montrent aussi très tôt qu’une protection plus individualisée suppose une organisation des services capable d’assurer la continuité du parcours.^[6]

II. Gouvernance, connaissance des parcours et coordination des services

À partir des années 2000, les rapports s’intéressent moins seulement aux principes de la prise en charge qu’aux conditions de leur application. Les responsabilités entre l’État et les départements, la qualité des informations disponibles et la capacité des institutions à agir ensemble deviennent des sujets centraux.^[7]

La Cour des comptes met particulièrement en évidence l’écart entre l’adoption d’une réforme et son application. Dans son rapport de 2020, elle constate que plusieurs recommandations formulées en 2009 ont été reprises dans des textes ou des stratégies nationales sans être pleinement mises en œuvre. Elle appelle notamment à clarifier le pilotage, à renforcer les contrôles et à développer les études sur le devenir des enfants protégés. L’enjeu est concret : une obligation juridique ne produit pas les mêmes effets selon que les responsabilités sont clairement attribuées, que des moyens ont été prévus et que son application peut être suivie dans le temps.^[8]

Les travaux de l’ONPE mettent en évidence une limite importante : les données disponibles permettent de connaître assez précisément le nombre de mesures prises par l’ASE, mais beaucoup moins facilement de suivre ce que vivent les enfants au cours de leur prise en charge. L’Observatoire cherche donc à mieux documenter leurs parcours, notamment en matière de santé, de scolarité ou de passage à l’âge adulte. Il ne s’agit plus seulement de savoir combien d’enfants sont accompagnés, mais de pouvoir identifier les ruptures qu’ils connaissent : changements de lieu d’accueil, interruption des soins, difficultés scolaires ou conditions de sortie de l’ASE. Ces informations restent toutefois difficiles à recueillir et à comparer de manière homogène entre les territoires.^[9]

Les inspections générales montrent enfin ce que ces difficultés produisent dans des situations concrètes. Leurs travaux sur la prévention et sur les morts violentes d’enfants au sein des familles soulignent que plusieurs services peuvent détenir chacun une partie des informations sans qu’une appréciation commune du danger ne se construise à temps. La coordination ne consiste donc pas seulement à multiplier les échanges : elle suppose que les informations pertinentes puissent être rapprochées, qu’un acteur soit en mesure d’en tirer une décision et qu’un relais existe lorsque la situation dépasse les compétences d’un seul service.^[10]

Pris ensemble, ces rapports montrent que la protection de l’enfant ne dépend pas seulement de la qualité des décisions prises, mais aussi de la manière dont elles sont appliquées et relayées entre les institutions. Une information qui n’est pas transmise, une mesure qui tarde à être exécutée ou une responsabilité mal définie peuvent créer une rupture dans le parcours de l’enfant. La continuité de la prise en charge repose donc aussi sur la capacité des services à partager les informations, à se coordonner et à assurer le relais d’une intervention à l’autre.^[11]

III. La CIIVISE et la commission d’enquête de 2025 : mieux reconnaître les violences et renforcer les responsabilités publiques

Les rapports récents mettent davantage de lumière sur les situations dans lesquelles les institutions elles-mêmes ne parviennent pas à protéger. La CIIVISE analyse les obstacles rencontrés par les victimes de violences sexuelles pour être entendues et accompagnées ; la commission d’enquête parlementaire de 2025 élargit ce diagnostic à l’organisation générale de la protection de l’enfance.^[12]

Dans son rapport de 2023, la CIIVISE formule 82 recommandations à partir de l’écoute des victimes et de l’analyse des réponses institutionnelles. Elles concernent le repérage des violences, leur traitement judiciaire, la réparation et la prévention. Le rapport insiste surtout sur les effets du déni et de la mise en doute de la parole : recueillir un récit n’a de portée protectrice que s’il ouvre rapidement sur une évaluation de la situation, des mesures de sécurité et un accès effectif aux soins et à la justice.^[13]

Le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale, déposé le 1er avril 2025, formule 92 recommandations. Il propose notamment une stratégie interministérielle, des financements pluriannuels et un système d’information commun. Il demande aussi que des représentants des enfants placés et des anciens enfants placés participent aux comités départementaux pour la protection de l’enfance, afin que leur expérience contribue à la gouvernance du dispositif.^[14]

Ces deux rapports travaillent à des échelles différentes, mais ils posent la même exigence : reconnaître un droit ou une violence ne suffit pas si aucune organisation n’est capable de traduire cette reconnaissance en protection effective.^[15]La question de la responsabilité publique devient alors centrale, qu’il s’agisse de la réponse donnée à une révélation de violence ou de la capacité générale du système à exécuter les mesures décidées.

IV. Des recommandations récurrentes : ce que leur persistance révèle

La comparaison des rapports montre d’abord une forte continuité. La prévention, la stabilité des parcours et la coordination entre services apparaissent depuis plusieurs décennies. Les travaux récents y ajoutent plus nettement la participation des enfants et l’attention portée à l’effectivité des droits. Cette permanence ne signifie pas que les réformes n’ont rien changé. Elle montre surtout que certaines difficultés résistent lorsque les principes adoptés ne trouvent pas les conditions nécessaires à leur application.^[16]

C’est précisément sur ce passage des recommandations aux pratiques que les rapports récents insistent. En 2020, la Cour des comptes constate que près des trois quarts de ses recommandations de 2009 n’ont pas été mises en œuvre ou ne l’ont été que très partiellement. Une recommandation peut donc être reprise dans une loi ou une stratégie sans modifier partout les pratiques. Les difficultés de coordination décrites par le Défenseur des droits en 2025 illustrent le même problème : lorsqu’une situation relève à la fois du soin, du handicap et de la protection de l’enfance, le partage de l’information ne suffit pas si aucun service ne dispose des moyens ou d’une responsabilité suffisamment claire pour assurer la prise en charge.^[17]

La prévention illustre bien cette difficulté. Alors que Dupont-Fauville en faisait déjà une orientation centrale, les inspections générales montrent que les services sous contrainte concentrent leurs moyens sur les situations les plus graves. Plus les urgences mobilisent les professionnels, moins ils disposent de temps et de ressources pour intervenir en amont. En 2025, le Défenseur des droits souligne encore les inégalités de déploiement de la prévention spécialisée et la fragilité de son financement, ainsi que les tensions qui affectent la PMI et les interventions à domicile. La prévention suppose aussi de tenir compte des conditions matérielles des familles : la commission d’enquête de 2025 demande ainsi de mieux documenter les liens entre pauvreté et placement, afin de distinguer le danger nécessitant une mesure de protection des difficultés qui pourraient être atténuées par un soutien plus précoce au logement, à la santé ou aux ressources. L’enjeu n’est donc pas de réaffirmer un principe ancien, mais de préserver les moyens qui permettent de l’appliquer.^[18]

Enfin, les rapports invitent à mieux distinguer activité et résultats. Les données administratives indiquent combien de mesures sont prononcées ou combien de places sont occupées ; elles renseignent moins directement sur ce que la prise en charge a permis dans la durée. Les études longitudinales, comme ELAP ou les travaux de cohorte de l’ONPE, cherchent précisément à suivre la trajectoire des jeunes au-delà d’une mesure isolée. Cette approche est essentielle pour apprécier non seulement si une intervention a eu lieu, mais si elle a contribué à la sécurité de l’enfant, à la stabilité de son parcours et à son accès effectif aux droits.^[19]

Si les mêmes difficultés réapparaissent d’un rapport à l’autre, la question ne porte pas seulement sur les réformes décidées, mais aussi sur la possibilité, pour les professionnels, de prendre le temps de revenir sur les situations, de faire évoluer leurs pratiques et de répondre aux tensions identifiées. Où les professionnels peuvent-ils disposer de temps pour réfléchir collectivement aux situations et à leurs propres pratiques ? Ces espaces existent, mais ils restent inégalement installés. Une enquête de la Haute Autorité de santé auprès d’établissements de protection de l’enfance présentait l’analyse de la pratique comme un « lieu ressource » pour les équipes ; 67 % des établissements répondants déclaraient y recourir au moins une fois par mois avec un intervenant extérieur. En 2025, le Défenseur des droits constate pourtant que les temps de supervision ou d’analyse des pratiques sont encore loin d’être systématiques dans les départements et le secteur associatif habilité. Lorsqu’ils existent, les professionnels expliquent parfois ne pas pouvoir y participer en raison des urgences quotidiennes. Il recommande que les travailleurs sociaux et les cadres de proximité puissent accéder à des groupes animés par un professionnel extérieur et à des retours d’expérience formalisés. Sans ces temps collectifs, les équipes disposent de moins d’occasions pour comprendre pourquoi une situation s’est dégradée et pour modifier durablement leur organisation.^[20]

Cette difficulté aide aussi à comprendre pourquoi certains rapports semblent peu suivis d’effets malgré la répétition des alertes. Le CESE qualifie en 2024 la protection de l’enfance de « cas d’école de la non-effectivité des politiques sociales ». Deux ans plus tard, le Sénat constate qu’en dépit d’un cadre législatif dense, les conditions de prise en charge continuent de se dégrader ; il relève que plus de 71 % des établissements rencontrent des difficultés de recrutement, avec près de 30 000 postes vacants. Ces chiffres n’expliquent pas à eux seuls l’échec d’une réforme, mais ils montrent concrètement ce qui peut empêcher une recommandation de devenir une pratique : les structures, les effectifs et les circuits de décision n’évoluent pas toujours au même rythme que les textes. La formation continue est régulièrement renforcée ou recommandée, mais elle ne peut compenser à elle seule des équipes instables ou une charge de travail qui laisse peu de temps pour s’approprier de nouvelles pratiques.^[21]

Conclusion

Les grands rapports nationaux montrent une évolution réelle de la protection de l’enfance, mais aussi la permanence de plusieurs préoccupations. Dupont-Fauville et Bianco-Lamy insistaient déjà sur la prévention, le soutien aux familles et la continuité de l’accompagnement. Les travaux plus récents ont précisé les difficultés de gouvernance et de coordination, les ruptures de parcours, les violences subies et la place encore insuffisante accordée à la parole des enfants. Les réformes ont fait évoluer le cadre juridique et les outils disponibles, sans faire disparaître tous ces problèmes.

Après plusieurs décennies de rapports, le principal obstacle ne semble donc plus être l’identification des difficultés. Les institutions disposent de nombreux diagnostics et de recommandations souvent convergentes. La question est désormais de savoir comment leur donner des suites : quelles responsabilités sont attribuées, quels moyens accompagnent les décisions et comment vérifier que les pratiques changent réellement ? Une mesure annoncée, un dispositif créé ou une obligation inscrite dans la loi ne suffisent pas à démontrer une amélioration du parcours des enfants. Pour apprécier l’effet des réformes, il faut pouvoir observer leur application, la continuité de l’accompagnement et les résultats obtenus dans la durée. C’est à cette condition que les rapports pourront servir non seulement à constater les mêmes difficultés, mais aussi à mesurer ce qui a effectivement changé pour les enfants protégés.

Rapport	Constat Principal	Ce qu’il apporte
Dupont-Fauville (1973)	Une protection encore centrée sur le placement, avec des interventions trop compartimentées.	Privilégie la prévention dans le milieu de vie, le soutien aux familles et un suivi coordonné dans la durée.
Bianco–Lamy (1980)	Les parents doivent être mieux informés et associés aux décisions concernant leur enfant.	Propose de développer l’accompagnement des enfants et de leurs familles sans recourir systématiquement au placement, et de créer un service départemental unifié de l’enfance pour mieux coordonner les interventions.
Cour des comptes (2009 et 2020)	En 2020, près des trois quarts des recommandations de 2009 restent non appliquées ou très partiellement appliquées.	Demande un pilotage plus clair, des contrôles renforcés et davantage d’études sur le devenir des enfants protégés.
Inspections générales (2018–2019)	Des services peuvent détenir chacun une partie des informations sans qu’une évaluation commune du danger soit faite à temps.	Soulignent la nécessité de rapprocher les informations, de coordonner les interventions et de mieux prévenir les situations graves.
ONPE et ONED (2015–2023)	Le nombre de mesures est mieux connu que les parcours des enfants, notamment les ruptures et les conditions de sortie de l’ASE.	Documentent la santé, la scolarité, l’accès à l’autonomie et les trajectoires suivies dans la durée.
CIIVISE (2023)	Le déni et la mise en doute de la parole des victimes peuvent faire obstacle à leur protection.	Formule 82 recommandations sur le repérage des violences, la justice, la réparation et la prévention.
CESE (2024)	La protection de l’enfance est décrite comme un « cas d’école de la non-effectivité des politiques sociales ».	Met en évidence l’écart entre les politiques annoncées et leur application concrète.
Défenseur des droits (2025)	La coordination entre protection, soins et handicap reste fragile ; la prévention et les temps de supervision sont inégalement assurés.	Met en évidence l’écart entre les politiques annoncées et leur application concrète.
Assemblée nationale (2025)	Les manquements concernent notamment la gouvernance et la place accordée à l’expérience des enfants protégés.	Formule 92 recommandations, dont une stratégie interministérielle, des financements pluriannuels et la participation des jeunes.
Sénat (2026)	Plus de 71 % des établissements connaissent des difficultés de recrutement et près de 30 000 postes sont vacants.	Montre les limites d’un cadre législatif dense lorsque les effectifs et les conditions de prise en charge restent dégradés.

Bibliographie

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Verdier, P. (2012). La remise en cause du placement, des années 1970 à nos jours. Journal du droit des jeunes, 311, 44–47.

^[1] Cour des comptes (2020), La protection de l’enfance : une politique inadaptée au temps de l’enfant, synthèse et annexe 2 ; Assemblée nationale (2025), Rapport sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance, tome I.

^[2] Cour des comptes (2020), La protection de l’enfance : une politique inadaptée au temps de l’enfant, introduction ; Assemblée nationale (2025), Rapport sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance, tome I.

^[3] Dupont-Fauville (1973), Pour une réforme de l’aide sociale à l’enfance ; Bianco et Lamy (1980), L’aide à l’enfance demain ; Verdier (2012), « La remise en cause du placement », Journal du droit des jeunes, n° 311, p. 44–47.

^[4] Dupont-Fauville (1973), Pour une réforme de l’aide sociale à l’enfance ; Verdier (2012), « La remise en cause du placement », p. 44–47 ; Assemblée nationale (2025), rapport n° 1200, tome I.

^[5] Bianco et Lamy (1980), L’aide à l’enfance demain ; Dini et Meunier (2014), Protection de l’enfance : améliorer le dispositif dans l’intérêt de l’enfant, Sénat, rapport n° 655, p. 76–77 ; Assemblée nationale (2025), rapport n° 1200, tome I.

^[6] Analyse comparative à partir de Dupont-Fauville (1973), Pour une réforme de l’aide sociale à l’enfance ; Bianco et Lamy (1980), L’aide à l’enfance demain ; IGAS, IGAENR et IGEN (2019), Évaluation de la politique de prévention en protection de l’enfance ; Cour des comptes (2020).

^[7] Dini et Meunier (2014), Protection de l’enfance ; Cour des comptes (2009), La protection de l’enfance ; Cour des comptes (2020), La protection de l’enfance : une politique inadaptée au temps de l’enfant.

^[8] Cour des comptes (2020), La protection de l’enfance : une politique inadaptée au temps de l’enfant, synthèse, p. 11, et annexe 2.

^[9] ONPE (2020), Les connaissances pour agir en protection de l’enfance ; ONPE (2022a), La santé des enfants protégés ; ONPE (2022b), La scolarité des enfants protégés ; ONED (2015), L’accompagnement vers l’autonomie des « jeunes majeurs » ; Cour des comptes (2020), La protection de l’enfance.

^[10] IGAS, IGAENR et IGEN (2019), Évaluation de la politique de prévention en protection de l’enfance ; IGAS, IGJ et IGAENR (2018, publication 2019), Mission sur les morts violentes d’enfants au sein des familles.

^[11] Cour des comptes (2020), La protection de l’enfance, chap. III ; IGAS, IGAENR et IGEN (2019), Évaluation de la politique de prévention ; IGAS, IGJ et IGAENR (2018), Mission sur les morts violentes d’enfants au sein des familles.

^[12] CIIVISE (2023b), Violences sexuelles faites aux enfants : « On vous croit » ; Assemblée nationale (2025), Rapport sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance, tome I.

^[13] CIIVISE (2023a), Synthèse du rapport « Violences sexuelles faites aux enfants : on vous croit », p. 23–27.

^[14] Assemblée nationale (2025), Rapport sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance, tome I, recommandations n° 5, 7, 13–15 et 19.

^[15] CIIVISE (2023b), Violences sexuelles faites aux enfants : « On vous croit » ; Assemblée nationale (2025), Rapport sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance, tome I.

^[16] Analyse comparative à partir de Cour des comptes (2020), La protection de l’enfance ; CIIVISE (2023b), « On vous croit » ; CESE (2024), La protection de l’enfance est en danger ; Assemblée nationale (2025), rapport n° 1200, tome I.

^[17] Cour des comptes (2020), La protection de l’enfance, synthèse, p. 10, et annexe 2 ; Défenseur des droits (2025), décision-cadre n° 2025-005, § 204–209.

^[18] Dupont-Fauville (1973), Pour une réforme de l’aide sociale à l’enfance ; IGAS, IGAENR et IGEN (2019), Évaluation de la politique de prévention ; Défenseur des droits (2025), décision-cadre n° 2025-005, passages sur la PMI et la prévention spécialisée ; Assemblée nationale (2025), rapport n° 1200, tome I, recommandation n° 20.

^[19] INED (s. d.), Étude longitudinale sur l’autonomisation des jeunes après un placement (ELAP), présentation de l’étude ; ONPE (2023), Les parcours des enfants protégés, Note Chiffres et analyse ; ONPE (2022a), La santé des enfants protégés.

^[20] Défenseur des droits (2025), décision-cadre n° 2025-005, § 101 et recommandation sur l’analyse des pratiques ; Haute Autorité de santé (2018), Rapport d’enquête 2016 sur les pratiques professionnelles contribuant à la bientraitance, p. 100.

^[21] CESE (2024), La protection de l’enfance est en danger : les préconisations du CESE ; Sénat (2026), Enfance en danger : des solutions existent, il est temps de s’en saisir, rapport n° 574.